持续推动检察建议从“办理”向“办复”转变

更好运用检察建议,积极有效参与社会治理

□检察办案要注重透过案件背后的发案原因,从制度机制上找漏洞,从可整改、能见效的角度入手,向有关部门发出检察建议,推动源头治理。检察机关要提高检察建议质量,要持续推动从“办理”向“办复”转变,必须夯实检察建议的“办复”保障机制、重视检察建议的能动性和针对性,进一步推动检察建议“办复”,促进社会源头治理。

按照党的二十大报告“加强检察机关法律监督工作”和“推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平”的部署要求,检察机关依法履行法律监督职责,结合检察办案中发现的问题制发社会治理检察建议,在维护社会稳定,服务保障民生,推动社会诉源治理,促进依法行政、维护司法公正等方面发挥了重要作用。1月14日召开的全国检察长会议强调,检察机关要提高检察建议质量,建议发出后要持续跟进监督,持续推动从“办理”向“办复”转变。为了更好地以检察工作现代化服务保障中国式现代化,检察机关应当充分运用检察建议,积极有效参与社会治理。

深化检察改革,逐步推进检察建议制度完善

党的十九大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,检察机关紧紧围绕全面深化改革总目标,适应人民群众更高司法需求,深化检察改革,实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构,检察监督办案质效和检察机关司法公信力不断提升。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》赋予检察机关更重责任、更高要求、更多期待。检察机关认真贯彻落实,适应法律监督现代化的需求,全面活用检察建议,增强监督的主动性、精准度和实效性,以融入和助推政法工作现代化、中国式现代化。2023年4月4日,最高人民检察院发布第四十二批指导性案例,以行政检察推动社会治理为主题,引领各级检察机关牢固树立和践行依法能动履职、促进社会治理的工作理念,指引行政检察“个案办理—类案监督—社会治理”的路径和方式,总结推广行政检察推进社会治理的工作经验,提炼可供参照适用的规则,更好地指导办案实践,提供了重要指引。2023年8月,最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》,确立了新一轮检察改革的主要思路,在构建和完善“六大体系”的基础上,明确了36项主要任务。其中第10项任务是“深化检察环节诉源治理改革”,强调“健全社会治理类检察建议立项发送、评估考核和落实保障机制”,为提升社会治理检察建议质量提供了明确指引。2023年10月,最高人民检察院下发《关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》,围绕贯彻落实《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》,提出23项高质效检察履职办案的具体措施。检察机关活用检察建议,依法能动履职,通过对政府和市场主体的监督,助力营商环境优化,促成各相关主体依法依规有效履职的合法规范运营机制,进一步为中国式现代化提供了重要素材。

据了解,2023年1月至11月,全国检察机关共发出社会治理检察建议3.6万份,检察建议“办复”效果明显提升。检察机关扎实履行作为国家法律监督机关的职责,大力推进“四大检察”全面协调充分发展,推进检察建议的完善,提高社会治理检察建议质量,持续推动从“办理”到“办复”转变,促进源头治理,取得明显成效。

创新机制、拓展新领域,提高检察建议质量

全国检察长会议强调,检察办案要注重透过案件背后的发案原因,从制度机制上找漏洞,从可整改、能见效的角度入手,向有关部门发出检察建议,推动源头治理。要提高检察建议质量,重在解决问题。未来,应从以下方面强化社会治理检察建议在促进诉源治理方面的作用发挥。

其一,立足法律监督,拓展新领域。人民群众对法治与司法的新需求,不仅涉及刑事检察,也涉及行政检察、民事检察和公益诉讼检察,其中涉及社会治理、维护平安稳定、防范重大风险、增进民生福祉等具体内容,是国家治理的重要组成部分,也是检察机关发挥法律监督职能的重要领域。其二,立足社会治理,创新机制。社会治理检察建议应当关注社会生活的方方面面,而实践中受既有法规范解释论以及传统办案思维和考核导向的影响,社会治理检察建议运用得还不够,有待创新机制,更充分发挥检察建议作用。其三,立足高质效办好每一个案件的基本价值追求,扎实提升个案办理质效,全面提升社会治理检察建议的针对性和实效性。其四,立足类案监督,夯实检察职能。针对个案监督中反映出的具有普遍性、根本性问题,坚持“穿透式监督”,督促相关部门和单位建章立制,切实推进合法规范运营。

夯实“办复”机制,提升社会治理检察建议的规范引领作用

检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式和有效手段。最高人民检察院检察长应勇指出,要以诉源治理促进社会治理,推动检察建议从“办理”向“办复”转变。强调检察建议从“办理”向“办复”转变,必须夯实检察建议的“办复”保障机制、重视检察建议的能动性和针对性,进一步推动检察建议“办复”,促进社会源头治理。

(一)夯实检察建议的“办复”保障机制。在这方面,《人民检察院检察建议工作规定》(下称《工作规定》)提供了较为系统的程序规范保障,应当扎实践履并不断加以完善。

其一,确保切实送达。检察建议书应当以检察机关的名义送达有关单位。送达检察建议书,可以书面送达,也可以现场宣告送达。现场宣告送达的,应依据规定程序进行,必要时可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。

其二,要求限期回复。检察机关提出检察建议,除另有规定外,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复检察机关。在此统一要求的基础上,又考虑到例外处理的必要性,即因情况紧急需要被建议单位尽快处理的,可以根据实际情况确定相应的回复期限。

其三,抄送借力。《工作规定》确立了检察建议抄送制度,涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。

其四,跟踪督促。在上述制度化建设的基础上,《工作规定》第24条、第25条进一步确立了跟踪督促等配套机制。检察机关应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议;被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,经检察长决定,可以将相关情况报告上级检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。

(二)重视检察建议的能动性和针对性。从《工作规定》第24条、第25条规定的逻辑构造可以看出,检察建议是广泛通用的手段,提起公益诉讼是在其他手段穷尽之后依然不能达到目的时所采取的救济措施。以这种观点来看行政诉讼法第25条第4款规定,有助于消除检察建议作为公益诉讼的前置程序之适用要件限定性。检察机关首先应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责;若检察建议无法发挥作用,行政机关不依法履行职责,国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态,那么,检察机关依法向法院提起诉讼。在这种制度安排下,可以将行政公益诉讼理解为实现检察建议实效性的保障机制或者手段,故而对检察建议的专业性和化解争议针对性要求更高。

(三)进一步推动检察建议“办复”,促进源头治理。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这些内容精准揭示了检察机关对行政机关违法行为进行监督的内容、方式方法和程序要求,也为社会治理检察建议等发挥作用预设了广阔空间。要在更广泛的领域运用并用好社会治理检察建议,推动“办复”效果,促进源头治理。

其一,从立法政策的角度看,应当进一步增加有关检察建议实效性保障的配套制度,为检察建议及其相关各方主体的“办复”建立健全评价制度和与之相适应的奖惩制度,提供扎实的法治保障。其二,从法律适用的角度看,检察建议的确具有形式的多样性、内容的丰富性和属性的复杂性等特点,可能涉及行政、民事和刑事等法规范的交叉适用问题,故而需要综合理解、灵活运用的能力,既重视检察建议的“刚性”,又允许适用过程中留有一定余地,让“裁量”本身成为“有硬性规定”意义上的“刚性”支撑。其三,从法规范观念论的角度看,对检察建议的具体含义、适用范围、适用方式和程序等,应当进一步展开深入、扎实的研究,并建立健全相关研究成果的转化、宣传和普及机制。其四,从权利救济论的角度看,应当建立健全检察建议与行政行为、企业经营等之间的权利、义务和责任的划分制度、机制和基准。需要在既有的制度和理论研究成果的基础上做好确认、承继和发展,以法治思维和法治方式推进各方主体之间的权利、义务和责任划分。其五,从发挥好制度配套优势的角度看,应当综合衡量各种利益和需求,慎重斟酌并科学配置检察建议的配套制度架构。在制定和完善检察建议相关法律规范时,首先要考虑其必要性,需要对目前的制度资源加深理解;进而要考虑其可行性,并为实现配套制度的相对优势提供相应的手段,做到充分衡量各种利害得失,以确保检察机关能够运用好检察建议这一灵活的法律监督方式。

(作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师)